El Proyecto de Ley analizado consiste esencialmente en
a) Respecto a los tributos cedidos, elimina una serie de deducciones del IRPF, modifica el tipo de gravamen del impuesto de patrimonio, se realiza una reforma de contenido esencialmente técnico del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, establece una nuevo régimen para ciertos tipos de apuestas, se incrementan los tipos de gravamen del impuesto especial sobre determinados medios de transporte y se equipara el gravamen del gasóleo de uso general con el de la gasolina en el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos (céntimo sanitario).
b) Respecto a los tributos propios, cabe destacar la creación de cuatro nuevos impuestos que pretenden ser de naturaleza extrafiscal: es decir, su pretensión no es recaudatoria, sino que están destinados a desincentivar determinadas prácticas contaminantes.
c) Por último, se crean un sinfín de nuevas tasas y se modifican algunas de las existentes, con el argumento de que su finalidad no es recaudatoria sino de compensación del gasto por la utilización de servicios administrativos.
La filosofía del Proyecto, según su Exposición de Motivos, es afrontar la reducción del déficit fiscal de Extremadura por la vía del aumento de los ingresos, y no exclusivamente por la del recorte del gasto. Así enunciada, la filosofía parece coincidir con lo que públicamente ha venido defendiendo Izquierda Unida: que el problema presupuestario es esencialmente un problema de reducción drástica del ingreso, por lo que una política de ajustes, al deprimir aun más la economía, profundiza el hundimiento de la recaudación y, por tanto, de las entradas del estado; de esta suerte, el déficit debe afrontarse por la vía del ingreso y no principalmente por la de la reducción del gasto.
En términos abstractos, esta filosofía resulta cierta. Ahora bien, cabe dudar de su eficacia a la luz de los términos en que se concreta: cabe dudar de la capacidad recaudatoria de muchos de los impuestos, cuyo aumento de ingresos en la memoria económica resulta ciertamente optimista y no tiene en cuenta variables que pueden condicionar la recaudación; cabe dudar también de la justicia de las medidas tributarias, entendiendo por tal la progresividad del sistema impositivo y no sólo de ciertas figuras tributarias, de suerte que la carga impositiva total de las clases más ricas sea proporcionalmente superior (tomando como referencia su renta y patrimonio) a la de las más pobres. La mayor parte de las figuras impositivas nuevas o reformadas carecen de una estructura progresiva, sin que la exención de o la posibilidad de devolución a los parados de larga duración y las pensiones no contributivas, modifiquen sustancialmente este hecho. Entre otras cosas, la reforma del IRPF actúa esencialmente sobre las deducciones existentes (muchas de las cuales se introdujeron en 2010) y que estaban, en muchos casos referidas a grupos en desventaja como las mujeres y los jóvenes.
Pero, por otra parte, cabe dudar de que las Comunidades Autónomas tengan realmente capacidad para establecer una auténtica estructura impositiva progresiva a través de sus tributos propios. Se trata de un problema estructural del estado autonómico español, que concibe a las autonomías como unidades de gasto controladas por el estado a través de los ingresos, para que no puedan realizar auténticas políticas económicas diferenciadas que afecten al principio de unidad de mercado. En el caso extremeño, por ejemplo, la capacidad de actuar sobre el tramo autonómico del IRPF está bastante reducida por el hecho de que únicamente unas 6000 personas obtienen ingresos por encima de los 60.000 euros anuales. Por otra parte, la posibilidad de gravar actividades económicas muy lucrativas como la central de Almaraz, depende de modificaciones legales a nivel estatal.
También debe tenerse en cuenta que los impuestos a la renta y al patrimonio resultan más difíciles de gestionar por parte de la administración y más sensibles al fraude que los impuestos al consumo o a los servicios administrativos, cuyas bolsas de fraude se reducen. Aumentar los impuestos a la renta y al patrimonio conlleva aumentos en el gasto administrativo, tanto en gestión, como en formación del funcionariado, por lo que sus repercusiones se producen a medio-largo plazo, y no de forma inmediata, como se pretende con el actual proyecto de ley. Resulta mucho más sencillo crear y gestionar tasas, que auténticos impuestos.
En cuanto al análisis pormenorizado de las medidas adoptadas, puede señalarse lo siguiente:
a) Respecto a la modificación del IRPF, debe tenerse en cuenta los señalado por el informe de impacto de género, relativo a la carga que sobre un grupo social específico (la mujer) supone la reducción de las deducciones por autoempleo de jóvenes y mujeres emprendedores/as, dada la doble dificultad que para acceder al mundo empresarial se desprende del hecho de ser mujer. También ve emporada la mujer su situación al eliminarse la deducción por familia monoparental, ya que la mayor parte de estas están soportadas por mujeres. Igualmente, los menores de 35 años soportan proporcionalmente más carga de la reducción que otros grupos sociales (emprendedores, alquiler, compra de ordenadores), precisamente el colectivo más castigado por la crisis. También, grupos sociales con más necesidades como las familias numerosas o los minusválidos ven empeorada su situación de renta por la supresión de las deducciones en alquiler de vivienda. En este sentido cabe preguntarse si, en una coyuntura económica como la actual en que los precios de las viviendas están todavía en periodo de ajuste, no podrían mantenerse algunas de las deducciones que afectan a grupos sociales desaventajados y compensar su ahorro con la eliminación de la deducción por adquisición de vivienda para jóvenes y víctimas del terrorismo (que ha sido, además, una de las medidas de fomento de la burbuja inmobiliaria).
b) Respecto al impuesto de patrimonio, debe tenerse en cuenta que es una medida que sólo se aplica en el ejercicio en curso ( a no ser que el estado prorrogue la vigencia del impuesto) y que, dado que sólo afecta al patrimonio de las personas físicas y que las rentas más altas tienen su patrimonio a nombre de personas jurídicas, su impacto fundamental se producirá sobre las clases medias que tengan una vivienda y otras formas de patrimonio cuyo valor sea superior a los 700.000 euros.
c) Respecto al impuesto sobre determinados medios de transporte, su previsión de ingresos (de casi un millón de euros) resulta difícil de sostener, dada la continuada caída en la matriculación durante la crisis de los vehículos que grava.
d) Respecto al impuesto de transmisiones patrimoniales, sus objetivos son fundamentalmente dos: uno de índole técnica, como es establecer un tipo único para tratar de impedir que las transmisiones inmobiliarias entre particulares se presenten como transmisiones en una actividad empresarial; y aumentar el gravamen sobre la compra de vehículos usados, que también ha caído durante la crisis.
e) Respecto al impuesto sobre la venta minorista de determinados hidrocarburos, se trata de un impuesto cedido a las comunidades autónomas que ha sido declarado contrario al derecho europeo por la Comisión y que España deberá modificar para evitar una demanda ante el TJUE, por lo que es de esperar que en breve se convierta en un recargo cedido a las Comunidades Autónomas sobre el impuesto de Hidrocarburos, lo que el proyecto ya contempla. Resulta positiva la devolución del impuesto a los profesionales, con un tope anual de litros de gasóleo por vehículo. Debe también señalarse que este impuesto no agota su capacidad recaudatoria, pus no se extiende al gasóleo de usos especiales y el de calefacción que también puede ser gravado según el art. 52 de la Ley 22/2009, del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen común.
d) Respecto a los pretendidos impuestos medioambientales, algunos de ellos son difícilmente sostenibles como extrafiscales, particularmente el canon de saneamiento ya que grava directamente el consumo de agua y prevé exenciones para los usos más contaminantes como el agrícola. En el fondo, no es más que una figura de fácil gestión que reporta grandes ingresos (la mitad de los previstos), ya que la demanda de agua es rígida. Pero también cabe dudar de su capacidad recaudatoria (con excepción del canon de saneamiento), ya que por lo general este tipo de impuestos lo que provocan son cambios técnicos en las empresas para impedir entrar en el supuesto de hecho.
Las principales críticas que se deben hacer a estas figuras es i) que suponen una carga excesiva para los ciudadanos, ya que no sólo tienen que asumir los aumentos (los cinco céntimos de las bolsas de plástico o el aumento del recibo del agua), sino que además los costes que estos impuestos suponen para las empresas, ya que forman parte de la base imponible del IVA que se aumenta, también los soportarán los ciudadanos como consumidores vía aumento de los precios; ii) existen lagunas técnicas señaladas por el informe del Consejo consultivo, como es la ausencia de un sistema de infracciones y sanciones en todos ellos (salvo el canon de saneamiento), o el problema de sustitución y repercusión en el pago del impuesto de eliminación de residuos en vertederos en los municipios en que el vertedero no esté directamente gestionado por la entidad local, sino por una empresa concesionaria.
f) Respecto a las tasas, no se aprecian problemas de legalidad en ninguna de ellas. Sin embargo, sí debe señalarse que la aprobación de semejante volumen de nuevas tasas o de incremento de las existentes no se justifica en ninguna de las memorias que acompañan al proyecto como una actualización de los costes reales de los servicios cuyo disfrute gravan, que es lo que señala la exposición de motivos, por lo que debe inscribirse en un proceso turbador de progresiva sustitución de los impuestos por tasas, lo que resulta difícilmente compatible con las características constitucionales del sistema tributario (dado que la tasa plantea problemas de modulación respecto a la renta de las personas y, en el caso que nos ocupa, directamente no existe, salvo algunas excepciones para parados de larga duración y pensiones no contributivas) y sólo se explica por las facilidades de gestión que otorga a la administración pública. Sería recomendable prever ciertos mecanismos de modulación (no sólo vía excepciones) en razón de renta.
g) Por último, la disposición adicional 1ª del Proyecto prevé la posibilidad de que el endeudamiento extraordinario pueda dirigirse al pago de proveedores, en consonancia con lo establecido en Ley Orgánica 12/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera. Sin embargo, el art. 85.2 del Estatuto de Extremadura ordena que la deuda pública se destinará exclusivamente a gastos de inversión, por lo que puede servir de base para la impugnación de la utilización de la deuda con fines distintos.
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